從事業(yè)到企業(yè)：軍工科研院所改制深度報(bào)告(節(jié)選)

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行業(yè)觀點(diǎn)

軍工科研院所掌握我國核心優(yōu)質(zhì)軍工資產(chǎn)，改制是當(dāng)前大勢所趨：在我國，軍工科研院所是國防武器裝備研制的生力軍，集中掌握著最核心的軍工技術(shù)、最密集的高科技人才和專家資源，普遍具有輕資產(chǎn)、高收益的特點(diǎn)。軍工科研院所起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，大多采取“蘇聯(lián)模式”下的事業(yè)單位管理制度。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，事業(yè)制的軍工科研院所逐漸顯現(xiàn)出一些管理體制的局限性，只有盡快、有序改制為企業(yè)，才能夠盤活存量資產(chǎn)、引入市場競爭，從而加快科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。此外，軍工科研院所改制還是打通軍工資產(chǎn)證券化、深化軍民融合的必然要求，是新一輪軍工體制改革的關(guān)鍵。

軍工科研院所改制將參照企業(yè)管理制度開展：軍工科研院所改制的目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，將國有經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，以更好地促進(jìn)國防科技成果的轉(zhuǎn)化與產(chǎn)出。大體上講，科研院所科研轉(zhuǎn)企的路徑可以被歸納為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和兼并企業(yè)兩大類四種方式。無論采取哪種改革路徑，各院所都需要首先進(jìn)行管理體制的改革，具體將牽涉到資產(chǎn)清算與產(chǎn)權(quán)變更、會計(jì)準(zhǔn)則與成本核算、經(jīng)費(fèi)來源與收入分配、人員編制與社保福利等多個(gè)方面的變革。

各軍工集團(tuán)事業(yè)單位改革方案輪廓漸晰，靜待配套政策落地：十二大軍工集團(tuán)的改革深化推進(jìn)起始于2013年，各大軍工集團(tuán)都進(jìn)行了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)重組整合。結(jié)合今年年初的國防科工局召開全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議內(nèi)容，目前軍工科研院所首批轉(zhuǎn)制名單已明確，各個(gè)軍工集團(tuán)的事業(yè)單位改革方案已經(jīng)基本確認(rèn)，后續(xù)將加快制定和出臺軍工科研院所轉(zhuǎn)制實(shí)施意見。預(yù)計(jì)近期將有稅收、人員處置等配套政策出臺。配套政策完備之后，軍工事業(yè)單位大概可在兩年左右完成改革。

軍工科研院所——國防武器裝備研制的生力軍

我國的科研體系主要由國有研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)（國有科研院所）、高等學(xué)校、企業(yè)研發(fā)部門等方面組成?？蒲性核?、高等學(xué)校負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性與前瞻性的研究，企業(yè)科研機(jī)構(gòu)則履行科技成果向市場應(yīng)用轉(zhuǎn)化的職能。

國有科研院所是我國研究開發(fā)的重要力量，包括中國科學(xué)院、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院、中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院、中國環(huán)境科學(xué)研究院等。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的科研資源主要分布在獨(dú)立科研院所，科研工作也主要在獨(dú)立科研院所和高等學(xué)校中進(jìn)行。隨著我國科技體制改革的進(jìn)行，國家向科研機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款占比在逐年減少，我國的科研主體正在從獨(dú)立科研院所向企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略遷移。

在科技成果轉(zhuǎn)化過程中，先期研究對學(xué)術(shù)水平和研發(fā)條件要求較高，研發(fā)任務(wù)主要由國有科研院所與高校承擔(dān)；而從科研成果到大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)應(yīng)用轉(zhuǎn)化具有高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)、低學(xué)術(shù)水平的特點(diǎn)，高校與科研院所參與較少。同時(shí)，普通企業(yè)由于無法達(dá)到大規(guī)模產(chǎn)業(yè)應(yīng)用轉(zhuǎn)化研究的知識儲備與能力要求，科技成果轉(zhuǎn)化具有局限性。在我國，科技成果的大規(guī)模應(yīng)用轉(zhuǎn)化水平較低，科技體制改革應(yīng)運(yùn)而生。

我國的國防科技管理體制

我國原有的國防工業(yè)體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下仿蘇聯(lián)模式逐步建立起來的，采用“廠所分離”模式，即將科研院所與生產(chǎn)工廠分離，科研院所主要負(fù)責(zé)裝備的設(shè)計(jì)和研發(fā)，而生產(chǎn)工廠主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)和制造。在當(dāng)時(shí)特定的歷史背景下，我國形成了由中科院、部委科研院所、地方政府科研院所、高?？蒲性核?、國防科研院所和企業(yè)科研院所組成的較完整科技體系，成為當(dāng)時(shí)國防安全與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要保障。

建國以來，我國的國防科技工業(yè)管理體制經(jīng)歷過數(shù)次變革。目前的國防科技工業(yè)主要由工業(yè)和信息化部建制下的國防科技工業(yè)局和中央軍委下屬的裝備發(fā)展部領(lǐng)導(dǎo)。

1998年，九屆全國人大一次會議通過《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，將原國防科工委管理國防工業(yè)的職能、國家計(jì)委國防司的職能以及軍工總公司承擔(dān)的政府職能統(tǒng)一起來，組建新的國防科學(xué)技術(shù)委員會，并成為國務(wù)院的職能管理部門之一。

2008年，十一屆全國人大一次會議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，組建工業(yè)和信息化部，同時(shí)組建國家國防科技工業(yè)局，負(fù)責(zé)對承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企事業(yè)單位進(jìn)行管理，不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會。

2016年，中央軍委組建裝備發(fā)展部，其前身是中國人民解放軍總裝備部，簡稱軍委裝備發(fā)展部，是中央軍委15個(gè)職能部門之一，主要履行全軍裝備發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、研發(fā)試驗(yàn)鑒定、采購管理、信息系統(tǒng)建設(shè)等職能，著力構(gòu)建由軍委裝備部門集中統(tǒng)管、軍種具體建管、戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合運(yùn)用的體制架構(gòu)。

現(xiàn)階段我國國防科技工業(yè)的主要特點(diǎn)為：1）軍政分離，政企分開，供需分離，國防科工局負(fù)責(zé)對承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企事業(yè)單位進(jìn)行管理，裝備發(fā)展部主要履行全軍裝備發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、研發(fā)試驗(yàn)鑒定、采購管理、信息系統(tǒng)建設(shè)等職能；2）引入競爭，在市場競爭機(jī)制的改革推動(dòng)下，將軍品采購方與軍品研制和生產(chǎn)方分開；3）軍工企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制，鼓勵(lì)部分有實(shí)力的企業(yè)上市，吸引非公有制經(jīng)濟(jì)參與軍工等。

事業(yè)單位體制下的軍工科研院所

在新中國建立之初，原有的教育、科學(xué)、衛(wèi)生等社會服務(wù)行業(yè)被收為國有，隨后全部由政府投資，形成了以“蘇聯(lián)模式”為藍(lán)本的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制獨(dú)有的社會組織形態(tài)，即事業(yè)單位。

我國的軍工科研院所大多為軍工科研事業(yè)單位，多單純從事研究開發(fā)活動(dòng)，且由國家計(jì)劃安排，與實(shí)際生產(chǎn)和應(yīng)用不直接相關(guān)。在“廠所分離”模式下，軍工科研院所成為了掌握最核心的軍工技術(shù)、聚集最密集高科技人才和專家資源的國防工業(yè)核心，普遍具有輕資產(chǎn)高收益的特點(diǎn)，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的航天、軍事等領(lǐng)域的快速發(fā)展提供了有力保障。

軍工科研院體系龐大，是我國國防武器裝備研制的生力軍。

軍工科研院所最早隸屬于1958年組建的國防科委，由第五、六、七、十等四大研究院組成，其中五院是航天專業(yè)，六院是航空專業(yè)，七院是艦艇專業(yè)，十院為軍事無線電電子專業(yè)。

1965年左右，國防科委科研院所集體轉(zhuǎn)制，隸屬于各機(jī)工部。文化大革命前后，這些科研院所轉(zhuǎn)入工業(yè)部或劃歸部隊(duì)，分別由總參、海軍、空軍、二炮領(lǐng)導(dǎo)。

1982年，成立國防科工委，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理國防科研生產(chǎn)任務(wù)。隨后逐步撤銷各工業(yè)部，成立各軍工總公司，并逐步改組為十二大軍工集團(tuán)。同時(shí)，軍工科研院所在管理上進(jìn)行了重新劃歸，形成當(dāng)前科研院所隸屬于各軍工集團(tuán)的管理模式。部分未被劃歸的科研院所，如中科院長春光機(jī)研究所，中國工程物理研究院等，也是國防工業(yè)體系的組成部分，其從事的國防科學(xué)研究更加偏重理論。

在目前十二大軍工集團(tuán)中，中航工業(yè)、中船重工、中船工業(yè)、兵工集團(tuán)、兵裝集團(tuán)以及中核工業(yè)以企業(yè)作為二級單位，科研院所則隸屬于各級子公司；而航天科技、航天科工及電子科技集團(tuán)以科研院所為二級單位，企業(yè)則作為科研院所的下屬單位。

為什么要進(jìn)行軍工科研院所改制？

-事業(yè)單位體制無法適應(yīng)當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境

在我國，包括軍工科研院所在內(nèi)的各級科研院所絕大部分屬于典型的事業(yè)單位。傳統(tǒng)事業(yè)單位完全由政府主導(dǎo)，其經(jīng)費(fèi)一般依靠財(cái)政撥款，人員列入國家編制，生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)遵循國家計(jì)劃，因而也很少參與到市場競爭的機(jī)制當(dāng)中。

改革開放以來，事業(yè)單位管理體制下的科研院所的多種歷史局限性逐漸凸顯，其封閉的結(jié)構(gòu)、獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制、相對滯后的管理模式、單一的投資渠道等特征，對科研院所的長期發(fā)展形成了相當(dāng)?shù)恼系K。

從體系結(jié)構(gòu)來看，所有的科研機(jī)構(gòu)根據(jù)布點(diǎn)的需要在各自的研究領(lǐng)域自成體系從研究開發(fā)直至完成課題，基本上都是按計(jì)劃生產(chǎn)與內(nèi)部循環(huán)。一個(gè)科研機(jī)構(gòu)不僅在財(cái)務(wù)上是獨(dú)立核算單位，在學(xué)術(shù)和技術(shù)上也是自我封閉的獨(dú)立單元，這種封閉的體系結(jié)構(gòu)使科研機(jī)構(gòu)形成條塊分割的管理局面。

從成果轉(zhuǎn)化效果來看，事業(yè)編制下的多數(shù)科研機(jī)構(gòu)與生產(chǎn)領(lǐng)域市場領(lǐng)域幾乎不（或很少）發(fā)生關(guān)系。雖然有些科研機(jī)構(gòu)會設(shè)置生產(chǎn)基地，但并未達(dá)到規(guī)模水平，多數(shù)僅為檢驗(yàn)科研成果水平高低的場地。這使得科研成為一項(xiàng)在政府領(lǐng)導(dǎo)下的研究活動(dòng)，依靠政府轉(zhuǎn)化和促進(jìn)物質(zhì)生產(chǎn)，而對科研轉(zhuǎn)化結(jié)果和產(chǎn)業(yè)化關(guān)心較少。

從院所間合作機(jī)制來看，產(chǎn)生于特定時(shí)期的各科研院所行業(yè)劃分較細(xì)，且研究標(biāo)準(zhǔn)不一，造成一些在行業(yè)相通或相近的院所之間無法達(dá)成協(xié)作創(chuàng)新，甚至存在利益沖突。

從管理機(jī)制來看，科研院所自身事業(yè)制特征的管理模式相對滯后，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)瞬息萬變的發(fā)展進(jìn)程。其管理的滯后性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：1）決策機(jī)制效率低下，采取層層匯報(bào)的決策鏈，導(dǎo)致信息傳遞時(shí)間過長；2）采用歸口管理，科研機(jī)構(gòu)與生產(chǎn)和市場環(huán)節(jié)向割離；3）工資制度、激勵(lì)制度脫離市場，人才流失問題凸顯。

就投資渠道而言，事業(yè)制科研院所唯一的資金來源為國家財(cái)政撥款；此外，機(jī)構(gòu)內(nèi)科研人員的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)均未納入社會保障體系。導(dǎo)致資金進(jìn)入渠道單一，緊急科研項(xiàng)目缺乏經(jīng)費(fèi)支撐，同時(shí)國家財(cái)政也背負(fù)不小的負(fù)擔(dān)。

此外，由于傳統(tǒng)上科研院所習(xí)慣于國家支持，導(dǎo)致科研成果的生產(chǎn)轉(zhuǎn)化價(jià)值被弱化，市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制下，其造血能力和運(yùn)轉(zhuǎn)效率都不再具備競爭力。

高投入、低產(chǎn)出是事業(yè)制科研院所面臨的核心矛盾。改革科研院所封閉的體制結(jié)構(gòu)、引入市場化的管理機(jī)制，能夠有效優(yōu)化科技力量布局和科技資源配置，促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)成為技術(shù)創(chuàng)新和市場競爭的主體，從而從根本上解決上述問題。

-軍工科研院所改制是打通軍工資產(chǎn)證券化的關(guān)鍵一步

當(dāng)前我國軍工企業(yè)正處于由單一財(cái)政撥款邁向融資渠道多元化的新時(shí)期，軍工資產(chǎn)證券化是盤活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道、優(yōu)化資源配置的重要抓手。

我國的軍工資產(chǎn)證券化起始于1990年，經(jīng)歷了民用資產(chǎn)證券化、軍民兩用資產(chǎn)證券化的早期階段。如今，軍用資產(chǎn)證券化的局面正逐步打開。

1990-1998年是我國軍工企業(yè)民用資產(chǎn)證券化時(shí)期。1990年，上交所和深交所相繼成立，企業(yè)上市、經(jīng)營性資產(chǎn)證券化的大幕拉開。各大軍工企業(yè)也以旗下民用資產(chǎn)試水，如船舶集團(tuán)的民船資產(chǎn)，兵器兵裝集團(tuán)的汽車、摩托車，中航系的商貿(mào)零售、地產(chǎn)等資產(chǎn)，都率先進(jìn)入資產(chǎn)證券化的行列。

1999-2006年是我國軍民兩用資產(chǎn)步入證券化高峰期。這一時(shí)期，一些軍民兩端通用性強(qiáng)的軍工企業(yè)資產(chǎn)集中上市，如航空、電子等行業(yè)。具體而言，航天科技集團(tuán)火箭股份（航天電子）、中國衛(wèi)星，航天科工集團(tuán)航天長峰等軍民兩用產(chǎn)品企業(yè)買殼上市；上市公司產(chǎn)品延伸至航空航天及電子信息化產(chǎn)品。

2007年至今是我國借助上市公司平臺推進(jìn)軍工資產(chǎn)證券化時(shí)期。國防科工委先后出臺《關(guān)于推進(jìn)軍工企業(yè)股份制改造的指導(dǎo)意見》、《軍工企業(yè)股份制改造實(shí)施暫行辦法》，核心重點(diǎn)保軍資產(chǎn)之外的絕大部分軍用資產(chǎn)被準(zhǔn)予進(jìn)行股份制改造，代表我國最高技術(shù)水平的軍工資產(chǎn)得以上市。在這一時(shí)期，中船重工集團(tuán)以中國重工為平臺裝入了核心軍船資產(chǎn)，中航工業(yè)旗下的轟炸機(jī)、殲擊機(jī)等核心軍機(jī)資產(chǎn)也得以實(shí)現(xiàn)證券化。

目前，我國十二大軍工集團(tuán)下屬已擁有近百家上市公司，資產(chǎn)證券化改革已由最初的民品上市，發(fā)展到注入軍品配套業(yè)務(wù)，再到注入核心軍品資產(chǎn)。事業(yè)制科研院所所代表的最優(yōu)質(zhì)的軍工資產(chǎn)，由于采取事業(yè)編制而無法資本化，嚴(yán)重制約著各大軍工集團(tuán)資產(chǎn)證券化水平的進(jìn)一步提升。因此，科研院所的改制和資產(chǎn)注入，將是新一輪軍工體制改革的關(guān)鍵。

軍工科研院所改制是深化軍民融合的必經(jīng)之路

近年來，我國軍民融合政策持續(xù)出臺，軍民融合正走向加速落地。2017年1月，軍民融合的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中央軍民融合發(fā)展委員會設(shè)立。2017年有關(guān)部門將出臺一攬子政策加速推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展，全面推進(jìn)國防工業(yè)軍民融合指導(dǎo)意見和軍民融合“十三五”規(guī)劃已經(jīng)指定并有望年內(nèi)出臺。

軍民融合可以分為三個(gè)階段：需求與預(yù)研、技術(shù)轉(zhuǎn)移及成果轉(zhuǎn)化以及生產(chǎn)和維修。目前，我國軍工準(zhǔn)入已開放至預(yù)研階段，軍民兩用基礎(chǔ)技術(shù)與共性技術(shù)的研究將會迎來民營企業(yè)的進(jìn)入。軍民兩用計(jì)劃具有資源共享、軍民標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、多元投資與多元主體的特性?？蒲性核蠖鄰氖禄A(chǔ)技術(shù)的研究與開發(fā)，很少注重技術(shù)的產(chǎn)出與市場化，預(yù)研階段的開放與軍民兩用計(jì)劃的實(shí)行將會使科研院所迎來新的生機(jī)。

民營資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域是市場化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也是我國軍工產(chǎn)研未來發(fā)展的必然趨勢。2012年，國防科工局、總裝備部聯(lián)合印發(fā)了《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見》?！秾?shí)施意見》明確，國防科技工業(yè)引入民間資本要堅(jiān)持“積極鼓勵(lì)、正確引導(dǎo)、同等對待、確保安全”的原則，提出“在投資建設(shè)方面，民間資本參與國防科技工業(yè)放開類領(lǐng)域投資建設(shè)的，不限制投資比例，在辦理方式上實(shí)行備案制”。明確鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入國防科工投資建設(shè)，同時(shí)提出將“引導(dǎo)和支持民間資本有序參與軍工企業(yè)的改組改制”。

一方面，軍民融合的深化需依靠大型軍工集團(tuán)的兼并組建、軍工集團(tuán)注入民營資產(chǎn)、建立完善的競爭機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)；另一方面，軍民融合過程中，軍民兩用技術(shù)的持續(xù)推進(jìn)需要投資主體和資金來源的多元化；這一切都以軍民資產(chǎn)企業(yè)化為前提。軍工科研院所實(shí)施轉(zhuǎn)企改制，引入多元化的資金來源和更加靈活的管理機(jī)制，將有效助力軍工科研技術(shù)的市場化產(chǎn)出，從而產(chǎn)生巨大而直接的經(jīng)濟(jì)效益。

以美國的軍民融合科技成果轉(zhuǎn)化為例。根據(jù)《世界武器裝備與軍事技術(shù)年度發(fā)展報(bào)告（2015）》中描述，美國的“阿波羅”計(jì)劃以255億美元的研發(fā)投入，通過二次開發(fā)產(chǎn)生了約2萬億美元的直接經(jīng)濟(jì)效益，誕生出諸如IBM、通用電氣、微軟等一系列偉大的商業(yè)公司；“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃產(chǎn)生的科技成果中，90%都成功轉(zhuǎn)化為民用，并帶來約35萬億和700億美元產(chǎn)值。這些成果對美國科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

阿波羅計(jì)劃是美國從1961年到1972年組織實(shí)施的一系列載人登月飛行任務(wù)。目的是實(shí)現(xiàn)載人登月飛行和人對月球的實(shí)地考察，為載人行星飛行和探測進(jìn)行技術(shù)準(zhǔn)備。阿波羅計(jì)劃最高峰時(shí)，有約兩萬家企業(yè)、200多所大學(xué)和80多個(gè)科研機(jī)構(gòu)，超過30萬人參與該項(xiàng)目的研發(fā)，該計(jì)劃促進(jìn)了多個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，催生了液體燃料火箭、微波雷達(dá)、無線電制導(dǎo)、合成材料、計(jì)算機(jī)、無線通訊等一大批高科技工業(yè)群體。后來通過該計(jì)劃取得的技術(shù)進(jìn)步成果轉(zhuǎn)向民用，帶動(dòng)了美國整個(gè)科技的發(fā)展與工業(yè)繁榮。其二次開發(fā)應(yīng)用的效益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“阿波羅”計(jì)劃本身所帶來的直接經(jīng)濟(jì)、社會效益。

“星球大戰(zhàn)”是美國在1980年代研議的一個(gè)反彈道導(dǎo)彈軍事戰(zhàn)略計(jì)劃，其核心內(nèi)容是以各種手段攻擊敵方的外太空的洲際戰(zhàn)略導(dǎo)彈和外太空航天器，以防止敵對國家對美國及其盟國發(fā)動(dòng)的核打擊。星球大戰(zhàn)計(jì)劃在初期由于天基反導(dǎo)運(yùn)載工具的短板而集中發(fā)展地基反導(dǎo)工程，在私人航天公司的技術(shù)不斷進(jìn)步背景下，天基反導(dǎo)工程的發(fā)展直接促進(jìn)了相關(guān)運(yùn)載工具的誕生與不斷完善，星球大戰(zhàn)計(jì)劃也完成了由陸基中途防御系統(tǒng)（GMD）到目前的國家導(dǎo)彈防御系統(tǒng)（NMD）的演變。星球大戰(zhàn)計(jì)劃留下了巨量的軍事科技遺產(chǎn)，天基反導(dǎo)運(yùn)載工具是目前美國私人航天公司運(yùn)載工具的早期形態(tài)，星球大戰(zhàn)計(jì)劃與目前美國民用商業(yè)航空航天的高度繁榮不可分離。

來源：司景喆  時(shí)代       軍工新司路